В СИЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ СИЛЬНЫМИ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ВСЕ УРОВНИ ВЛАСТИ

<< предыдущая статья     оглавление     следующая статья >>
В СИЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ СИЛЬНЫМИ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ВСЕ УРОВНИ ВЛАСТИ

В четверг выходит в свет книга мэра Москвы Юрия Лужкова "Путь к эффективному государству". Издание - плод почти двухлетнего труда рабочей группы Госсовета. Она была создана одной из первых, но за это время актуальность ее разработок - а речь идет о реформе власти и государства - лишь возросла. Стартует федеративная реформа, составная часть которой - преобразования в органах госвласти и местного самоуправления. От того, что будет сделано в ближайшие месяцы, зависит облик страны на следующие 8-10 лет.

О том, как видит отношения центра и регионов, будущее государственное устройство России рабочая группа, и говорится в книге Юрия Лужкова, которая с интересом будет воспринята теми, кого принято называть политической элитой страны, и просто теми, кто интересуется процессами, происходящими в родной стране. В статье, написанной специально для "Известий", Юрий Лужков дает сжатый анализ того, что заставило его погрузиться в эту тему, какими, на его взгляд, должны быть отношения между властью и гражданами в сильном государстве, коим стремится себя видеть Россия. "Обществу необходимо эффективное, предсказуемое и качественное государство. Без этого не может быть элементарного социального порядка, никаких реформ и никакого развития" - так начинает книгу автор.

Трещины в вертикали

Недавно, просматривая результаты социологических опросов, я был удивлен тем, как люди оценивают нынешнее состояние общества. С одной стороны, рейтинг доверия к власти как никогда высок. В то же время, отвечая на вопрос, как изменилась ваша жизнь, скажем, за последний год, люди выражают довольно скептические настроения. Большинство считает, что жизнь стала менее безопасной, стало меньше справедливости в распределении благ. Лишь 4% россиян, по данным ВЦИОМа, считают: влияние простых людей на государственные дела возрастает. 37% говорят, что влияние сокращается /год назад пессимистов было 27%/. Я уверен - здесь скрывается главная сегодняшняя проблема власти: государство укрепляется, а жизнь людей не улучшается. Тогда куда уходит эта огромная энергия доверия, потенциал реальных дел, которые удалось совершить за два года? Глядя на цифры самочувствия общества, возникает ощущение, что "вертикаль власти" не доходит до людей, просыпаясь, как зерно из дырявого мешка, где-то по дороге.

Как удобней устроиться на шее

Мы испытываем недостаток понятных обществу целей, идей и осязаемых людьми результатов. Госполитика успешна лишь тогда, когда народ воспринимает власть как свою и понимает, куда она его ведет. Задача укрепления государства в основном решена. Теперь нужно, во-первых, посмотреть, что получилось и все ли сделано правильно.

Есть опасность, что изменения в региональной политике государства сведутся к простой централизации. Политика правительства подчас заключается в на первый взгляд эффективных решениях: ресурсы и полномочия нужно централизовать, потому что это позволяет проводить активную экономическую политику и преодолевать недостатки работы местных властей. Правильным это можно назвать лишь в случае, если сводить госуправление к администрированию и следованию за событиями. Но это не управление тенденциями.

Проблема не просто в полномочиях, а в стратегии, философии развития. Новые принципы межбюджетных отношений, устанавливающие жесткую централизацию налогов и финансов, лишают регионы стимула к развитию. Нам говорят: "Мы все сделаем сами". Делайте, но через пару-тройку лет все просто перестанут работать и будут сидеть ждать, когда их накормят. Налоговые меры негативно скажутся на уровне жизни граждан в работающих регионах, а тот, кто сидел на шее государства, так и будет на ней сидеть, да еще устроится поудобнее. Необходимы единые правила игры, а не равенство в нищете. Чтобы все вкалывали одинаково, а не одинаково выстраивались в очередь за подачками из центра.

Ведь тогда им дадут денег...

Опыт советской централизованной экономики доказал: попытка решать все проблемы из Москвы рано или поздно приводит к тому, что становится невозможно углядеть за всем. Регионы, лишенные возможности самостоятельно решать свои социально-экономические проблемы, лишаются и ответственности за проводимую политику. Им становится выгодно всячески эти проблемы раздувать - ведь тогда государство даст денег. Скажем, в прошлом году поправки к федеральному закону "О занятости" ликвидировали территориальные органы трудоустройства и создали органы, прямо подчиняющиеся Министерству труда и социальной политики. Еще раньше, после введения в действие II части Налогового кодекса, регионы потеряли возможность формировать свои фонды занятости населения.

Москва лишилась значительной части средств и возможностей для проведения эффективной политики в сфере занятости. То, что политика была эффективной, можно судить хотя бы по тому, что уровень безработицы в столице - один из самых низких в России, менее 1%. Теперь объем средств, которые получит Москва, уменьшится. Почему? Потому что в Москве ведь все в порядке, а значит, и денег выделять не нужно. Но в порядке как раз потому, что все эти годы мы тратили на эту сферу огромные средства и усилия! Москва не может увеличить финансирование этих программ из своего бюджета - это запрещает Бюджетный кодекс. В чем тут государственный интерес, не понимаю...

Все ушли в Москву

Да, есть экономически состоятельные регионы, а есть те, которые не имеют ресурсов для развития. На этой почве возникают идеи "укрупнения" дотационных территорий, их присоединения к более мощным, или введения "внешнего управления". С порога эти идеи отвергать, наверное, не стоит. Но надо учесть: непременное условие для таких проектов - стабильная налоговая система. Надо на длительное время зафиксировать перечень налогов и принципы расщепления платежей в бюджеты разных уровней, проработать долгое время и лишь после этого можно получить объективные данные о финансовом состоянии территорий. В условиях же, когда принципы распределения налогов между бюджетами меняются каждый год, нельзя объективно оценить, какие регионы у нас дотационные, а главное - есть ли у них перспективы развития.

Пару лет назад был популярен такой образ вертикали власти: телефонная линия с обрезанным в разных местах проводом. "Телефонный провод" восстановили, теперь никто "не берет трубку". Государственная власть на местном уровне, да и на уровне субъекта федерации формально есть, но фактически уже ушла в центр вслед за полномочиями и ресурсами. Вот схема. Сначала государство говорит, что нужно централизовать финансы, чтобы эффективнее ими распорядиться. Затем передать полномочия федеральным органам. Ведь они будут контролировать выделяемые средства и способны видеть вопрос в целом. Ну а раз централизовали финансы и полномочия, надо идти до конца: ликвидировать региональные органы власти в соответствующих сферах и проводить федеральную кадровую политику, самим решая, кто и чем будет заниматься. Дальше возникает потребность отразить эти изменения в политической системе. И она теряет черты федерализма.

Когда в 2000 году принималось решение о реформе Совета федерации, в качестве одного из главных аргументов выдвигали тезис о необходимости "вернуть губернаторов в регионы". Губернаторы не только не перестали ездить в Москву, но проводят там сегодня едва ли не больше времени, чем раньше. Это логично, если учесть, что основной функцией губернатора становится "высиживание" денег в коридорах различных ведомств. А Совет федерации при этом превращается в лоббистский орган политико-экономических кланов.

Мы такие разные...

В основе сегодняшней госполитики лежит стремление привести отношения с регионами к единому знаменателю. Такой подход абсолютно логичен. Но борьба с региональным сепаратизмом - это борьба с симптомами, а не причинами. Нужно бороться с "парадами суверенитетов", но нужно и понимать: в их основе лежат гигантские различия в природных условиях, обеспеченности ресурсами, образовательном уровне территорий. И они никуда не исчезнут.

Задачи экономической политики в отношении регионов Центральной России и Сибири объективно разнятся. Миграционная политика в Москве, на юге России и Дальнем Востоке - это, что называется, "три большие разницы". Проблема оборота сельхозземель не может быть одинаковой в Центральном Черноземье и Рязанщине, включая, кстати, и совершенно особый вопрос земельной политики в городах. Прожиточный минимум в разных регионах может отличаться раз в 10. Я уж не говорю о специфике управления такими территориями, как Чечня или Калининградская область. Вопрос в том, как мы будем относиться к существующему многообразию. Можно видеть в этом одну из главных проблем развития государственности и напряженно с ней бороться. А можно - напротив, источник и ресурс для развития.

...но у нас есть все возможности быть вместе

В свое время для решения этих проблем была создана половинчатая и политизированная система договоров о разграничении предметов ведения между центром и субъектами. Развивалась она как система индивидуальных договоренностей с отдельными губернаторами. Система на определенном этапе была необходима. Но сегодня договора утратили свою актуальность, и большинство из них уже расторгнуты. Теперь надо переходить к четкой правовой системе, основанной на едином законе. Но проблема разнообразия регионов и, главное, задач госполитики в их отношении остается. Более того, обостряется. Потому что договора пусть не всегда, но часть вопросов дифференциации территориального развития решали.

Поэтому договорные элементы федерализма следует сохранить в виде договоров или соглашений об учете особенностей тех или иных территорий. Носить они должны не всеобъемлющий характер, а касаться только отдельных, особых характеристик субъектов. Участниками их могут быть не все субъекты, а регионы с ярко выраженной природно-географической, административной или этнодемографической спецификой.

Там, где заканчивается государство

Где заканчивается государство, где фундамент "вертикали власти"? Основополагающим вопросом развития современного российского общества оказывается вопрос развития местного самоуправления. Ведь именно от местной власти в конечном счете зависит уют в домах, спокойствие на улицах, достаток в семьях. В законе об общих принципах организации местного самоуправления перечислено три десятка вопросов, относящихся к предметам ведения самоуправления. Комплексное социально-экономическое развитие, содержание жилищного фонда и муниципальных учреждений образования, охрана общественного порядка и организация транспортного обслуживания, торговля, охрана памятников... Что, все это выполняется? Ключевой признак местного самоуправления - местный бюджет - разве достаточен, чтобы выполнять все эти функции? Местных налогов хватает, дай Бог, на то, чтобы покрыть процентов 5-10 минимальных /!/ финансовых потребностей муниципальных образований.

И тут выясняется: про "самостоятельность" местного самоуправления все помнят, а как доходит до ответственности, нет никого. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, и это приводит к падению престижа не только местных, но и федеральных властей. Ситуацию надо преодолевать. Человек живет в своем доме, поселке, городе. Именно здесь он или "ощущает" государство, или нет. Необходимо не противопоставлять местное самоуправление государству, а обеспечивать развитие самоуправленческих начал на низовом уровне. Наконец, надо законодательно разграничить вопросы местного самоуправления и местного государственного управления, четко определить сферы компетенции местной власти, порядок ее соподчиненности вышестоящим уровням и механизмы контроля со стороны населения и государственных органов.

Обществу во благо

Функционирование "вертикали власти" сегодня подчас напоминает работу от случая к случаю. Одновременно мы часто видим, как государственные институты продолжают использовать в корыстных интересах отдельные политические и олигархические группировки. При этом в процессе самого строительства "вертикали" и регионы, и население нередко рассматриваются как противники политики укрепления государства. Вот пример с "вдруг" образовавшимися долгами по зарплате. Во многих случаях речь действительно идет о нерадивости местных властей. Но есть и другие причины. Пресловутое выкачивание ресурсов и полномочий привело к тому, что территории оказались в зависимости от центра и не имеют возможности заложить в свои бюджеты средства на реализацию этих программ.

Государство стремится к проведению активной социальной политики, повышению уровня зарплат, пенсий, доходов населения. Эти меры рассматриваются людьми как главное достижение президента, власти в целом. Именно здесь стержнем должен стать принцип сильного социального государства. Это не сводится к субсидированию малоимущих. Социальное государство - это государство всеобщего благосостояния. Задача и у государства, и у регионов, и у местных властей одна - обеспечить нормальную жизнь людей. Для этого и нужно делать государство дееспособным. Поэтому должны быть и сильная центральная власть, и сильные регионы. Тогда система будет работать. И только когда достижение высоких стандартов жизни населения будет осознано как главная цель госполитики, разграничения полномочий между уровнями власти - тогда будет обеспечено социально-экономическое развитие, а Россия станет обществом благосостояния для всех.

Как это часто бывает в нашей истории, действует принцип маятника - от одного крайнего состояния, от слабости и отсутствия какой-либо государственной власти мы идем к другой крайности, к унитаризму и ликвидации той самой субъектности российских регионов. Сегодня маятник качнулся так, что уже пробивает стену здания российской федеративной государственности. Неизвестно, выстоит ли оно.

Геополитические факторы развития регионов страны на юге, Дальнем Востоке и, например, на северо-западе страны, мягко говоря, неодинаковы. Если на Дальнем Востоке России нужно прежде всего решать проблемы выстраивания отношений с бурно растущим Азиатско-Тихоокеанским регионом при усиливающемся глобальном влиянии Китая, то юг России - это арена столкновения с так называемым "исламским миром", а на западных рубежах мы решаем вопросы развития отношений и интеграции с европейским сообществом. Одновременное столкновение государства с внешними вызовами подобного уровня и разнообразия как на национальном, так и на региональном уровне уникально.

Но у нас произошло искусственное разделение двух каналов власти народа - государственной власти и власти местного самоуправления. Сегодня местное самоуправление отделено от государства. Отделено как церковь.

Кроме того, если по-честному разобраться, то никакого местного самоуправления у нас и быть-то не может по элементарным экономическим причинам.

"Вертикаль власти" превращается в мощное орудие по переделу собственности, приватизации теперь уже не только отдельных предприятий, но и целых регионов. Политика укрепления государства оборачивается в этих условиях своей противоположностью, становится лишь удобным и эффективным прикрытием неблаговидных дел.

Можно превратить все регионы в слабаков, лишить их ресурсов и возможностей. Можно вместо эффективной системы государственной власти на всех уровнях выстраивать конструкции сдержек и противовесов между региональными властями и местным самоуправлением. Можно превратить вертикаль государственной власти в политическое орудие конкуренции различных групп интересов и перераспределения собственности. Можно сбросить на население нагрузку в проведении реформ, переложить на плечи людей якобы избыточные государственные обязательства. Но с такой системой нельзя обеспечить долгосрочные, стратегические задачи модернизации и развития России в XXI веке. /Известия, 4 июля /

<< предыдущая статья     оглавление     следующая статья >>